La dogana che cambia

Articolo pubblicato su L'Industria Meccanica n. 717.

Intervista a Cinzia Bricca vice direttore dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

Dal maggio 2016 l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Adm) italiana, così come le autorità doganali degli altri Stati membri dell'Unione europea, sta lavorando sulla progressiva trasformazione delle procedure doganali che dovrebbero portare alla ormai famosissima dogana paperless.

Come vive la dogana italiana questo cambiamento epocale? E cosa dovranno aspettarsi le nostre imprese manifatturiere in termini di benefici, semplificazioni e razionalizzazione delle procedure?
L'amministrazione doganale italiana opera come di consueto su più fronti: in Europa contribuisce alla realizzazione e al miglioramento dei sistemi, e in Italia lavora per garantire e ampliare le funzionalità a disposizione degli operatori economici e l'efficacia delle semplificazioni procedurali di cui possono avvalersi: per esempio le autorizzazioni di operatore economico autorizzato e di esportatore autorizzato, le Informazioni Tariffarie Vincolanti e le Informazioni vincolanti in materia di origine, le autorizzazioni ai regimi speciali e le garanzie. Gli strumenti attivati dall'Adm consentono di sdoganare circa il 93% delle merci entro cinque minuti dalla presentazione della dichiarazione.

Sempre più consumatori e imprese acquistano beni via internet, creando una massa immensa di low value shipment che può veicolare anche prodotti illegali e pericolosi sia per gli utenti finali sia per le imprese. Quale sarà l'approccio della nostra Agenzia e della Ue?
Il pacchetto di modifiche legislative adottato dal Consiglio
Ue il 5 dicembre 2017 (il Vat Digital Package NdR) incide sostanzialmente su alcuni obblighi relativi alle prestazioni di servizi e alle vendite a distanza di beni e sugli strumenti di cooperazione amministrativa e di lotta contro le frodi.
Il nuovo sistema cambierà profondamente non solo l'impianto fiscale che disciplina il commercio elettronico ma, qualora il prodotto acquistato on-line arrivi da un paese extra-Ue, anche le procedure doganali. Altrettanto rilevante sarà l'impatto sui sistemi informatici della Ue e degli Stati membri, posto che occorrerà individuare i soggetti economici che operano con l'"Import One Stop Shop" o con lo "Speciale schema per la dichiarazione e il pagamento dell'Iva all'importazione" e gestire i flussi dei relativi traffici.
L'Agenzia segue i lavori in corso sia lato dogana che lato fiscalità contribuendo ad assicurare la coerenza e la tenuta delle procedure che dovranno essere sviluppate per gestireil nuovo sistema.

L'autorità doganale spesso spaventa gli operatori: si teme di non poter condividere con i funzionari incaricati di controlli e audit problematiche ed errori, magari commessi in buona fede. Eppure, moltissime volte le aziende italiane parlano di un ottimo rapporto con l'autorità doganale.
Hanno sicuramente colto a pieno il senso del cambiamento del rapporto tra "fisco" e contribuente le aziende che parlano di un ottimo rapporto con l'autorità doganale. Ritengo che l'Agenzia delle Dogane sia stata precorritrice di quel mutamento culturale nell'approccio con il contribuente, che ora appare diffuso anche in altri settori dell'amministrazione finanziaria: già dal 2003 è stata introdotta la certificazione doganale nazionale delle imprese e ormai da quasi vent'anni si mettono in pratica metodologie di selezione dei controlli basate sull'analisi dei rischi. Non è un caso che si parli di cooperative compliance anche nel settore fiscale e di certified taxable person come punto qualificante delle modifiche alla disciplina europea dell'Iva. Questi nuovi strumenti di facilitazione del rapporto fisco-cittadino sono basati sul riconoscimento dell'affidabilità dell'operatore economico e si fondano su principi e requisiti simili, se non a volte identici, a quelli dell'Aeo doganale.

Il Codice prevede che tutte le autorizzazioni rilasciate prima del maggio 2016 dovranno essere riesaminate. Mentre in altri Stati membri sembra che vi sia molta preoccupazione in merito ai tempi per il riesame, quale è la situazione in Italia?
L'Agenzia ha stabilito con le strutture territoriali un piano per il riesame delle autorizzazioni rilasciate prima del 1° maggio 2016 e sta monitorando l'effettivo svolgimento delle attività. Non ci risultano particolari sofferenze e siamo consapevoli che la Commissione europea ha lanciato più di un warning agli Stati membri escludendo la possibilità di un differimento del termine del 1° maggio 2019.
Dobbiamo, quindi, tenere il ritmo di marcia prestabilito nei piani per assicurare il riesame di tutte le autorizzazioni; sicuramente gli operatori non saranno penalizzati.

Sappiamo che la procedura ordinaria presso luogo approvato è stata concepita come soluzione transitoria fino al momento di piena implementazione dei sistemi informatici doganali, quali ad esempio Aes (Authomated Export System), sdoganamento centralizzato, dichiarazioni semplificate. Sarà realmente così o l'ordinaria presso luogo approvato verrà comunque mantenuta nell'ordinamento?
A prescindere dalla piena implementazione dei sistemi informatici doganali transeuropei, la procedura ordinaria presso luogo approvato resta uno strumento giuridico e procedurale applicabile di per sé. Ritengo, quindi, che possa competere ad armi pari con le altre semplificazioni previste dal Codice, quando saranno attuate. Attualmente l'85% circa delle formalità doganali viene espletato in procedura ordinaria presso i luoghi degli operatori approvati dagli uffici doganali ed il restante 15% circa, sempre in procedura ordinaria, presso gli uffici doganali. Ad oggi, i luoghi approvati sono circa 440 e interessano una platea di oltre 300 operatori.

Secondo il Codice doganale dell'Unione un operatore, se autorizzato dalle autorità doganali, può presentare una dichiarazione semplificata, senza cioè alcune informazioni o documenti di accompagnamento. Si tratta di una semplificazione di qualche utilità per le imprese industriali?
La platea degli operatori italiani non ha dimostrato, finora, grande interesse o necessità di avvalersi in modo massivo di questo tipo di semplificazione. Anche in vigenza del vecchio Codice doganale comunitario l'analoga semplificazione della dichiarazione incompleta non ha avuto un pregnante utilizzo; a maggior ragione oggi, alla luce del Codice doganale dell'Unione, appaiono più significative altre semplificazioni che vanno ad eliminare la necessità di presentare dichiarazioni che lasciano sospeso l'accertamento doganale per periodi anche non brevi (tipicamente, l'autorizzazione alla determinazione semplificata del valore in dogana delle merci in presenza dei relativi presupposti e requisiti).

I controlli doganali, almeno in Italia, sembrano significativamente calati nel numero e aumentati nell'efficacia, anche grazie, probabilmente, alle metodologie di analisi dei rischi adottate dall'Agenzia delle Dogane.
L'Agenzia è tenuta a garantire il presidio del gettito erariale e la tutela della salute e della sicurezza pubblica mediante il contrasto ai traffici illeciti. Le dichiarazioni doganali sono gestite dal sistema Aida e sono esaminate dal circuito doganale di controllo che, sulla base di un'accurata analisi dei rischi, determina il livello di selezione dei controlli analizzando il 100% delle dichiarazioni. La globalizzazione degli scambi e dei relativi flussi di traffico ha comportato la necessità di potenziare, da parte dell'Agenzia, la capacità di lettura e di analisi dei flussi commerciali internazionali a rischio. Lo sviluppo delle attività di intelligence e l'affinamento delle tecniche di analisi dei traffici hanno supportato, nel tempo, la rimodulazione dei controlli in funzione della effettiva "pericolosità" delle merci e dei soggetti che intervengono nelle operazioni doganali, rendendo sempre meno invasivi gli accertamenti nei confronti degli operatori economici corretti.

Ci potrebbe dire se i profili di rischio sono condivisi, oggi, a livello unionale oppure è ancora vero che un operatore può "tentare la sorte" nei 28 Stati membri proprio perché, salvo casi clamorosi, non esiste un sistema condiviso di analisi dei rischi?
Siamo ancora lontani dall'attuazione del considerando n. 19 del Codice che postula la necessita di stabilire "un'applicazione armonizzata e standardizzata dei controlli doganali operati dagli Stati membri, al fine di assicurare in tutta l'Unione un controllo doganale di livello equivalente che scongiuri il rischio di comportamenti anticoncorrenziali ai vari punti di entrata e di uscita dell'Unione". Tali logiche e inequivocabili premesse non si sono tradotte in altrettanto granitici dispositivi: non è sufficiente quanto stabilisce l'art. 46 del Codice per scongiurare il rischio di "tentare la sorte" nello Stato membro che presenta presidi di controllo consapevolmente o inconsapevolmente affievoliti e, probabilmente, solo l'istituzione di una dogana europea a tutti gli effetti potrebbe garantire interventi equivalenti in ogni punto di ingresso o di uscita nel/dal territorio della Ue.

Tutti sappiamo della guerra commerciale tra Usa, Cina e, purtroppo, anche con il resto del mondo. Ritiene che i controlli complessivamente aumenteranno?
Generalmente le metodologie di analisi dei rischi individuano come situazioni e operazioni a minor rischio quelle in cui non si applicano preferenze daziarie o altre misure di politica commerciale di particolare favore. Di conseguenza, l'analisi dei flussi e le corrispondenti misure di controllo tengono in considerazione i possibili sviamenti tariffari o di origine e non le situazioni nelle quali merci sono correttamente classificate e dichiarate originarie da paesi terzi nei confronti dei quali non vigono particolari misure preferenziali, tariffarie o non tariffarie.

Il 17 luglio 2018 è stato firmato l'accordo tra Ue e Giappone, che prevede un'inversione della responsabilità relativa alla correttezza e alla veridicità della prova dell'origine preferenziale dall'esportatore all'importatore, che dovrà essere in grado di fornire alle autorità del proprio paese informazioni estremamente sensibili per l'esportatore. Questo potrebbe bloccare l'utilizzo degli accordi?
Sono comprensibili le preoccupazioni e i dubbi degli operatori.
Tuttavia, non sembra al momento che ci possano essere molti spazi operativi per modificare la posizione Ue sul punto. Proprio recentemente abbiamo sollevato nuovamente queste perplessità ma la Commissione, pur prendendo atto delle conseguenze che potrebbero verificarsi con l'introduzione nell'accordo del concetto di "conoscenza dell'importatore del carattere originario delle merci" ai fini del riconoscimento del trattamento preferenziale, ha posto in evidenza che queste disposizioni rappresentano la nuova tendenza che caratterizzerà anche altri accordi ed ha ipotizzato come possibile cautela l'inserimento di una specifica disposizione (limitation clause) limitativa dell'uso delle informazioni per esclusive finalità relative all'origine.

Sappiamo che la Commissione europea sta discutendo vivamente in merito ai possibili scenari post-Brexit. Tra le diverse ipotesi analizzate, spicca il mutuo riconoscimento degli Operatori Economici Autorizzati e, soprattutto, il self-assessment per agevolare gli scambi. Cosa dobbiamo aspettarci?
Lo scenario della Brexit è ancora molto incerto e, ultimamente, sembra più orientato verso una "hard Brexit". In questo caso, dal 29 marzo 2019, il flusso di merci da e verso il Regno Unito, finora gestito solo fiscalmente come scambio intracomunitario, si tramuterebbe in operazioni di importazione ed esportazione sottoposte alle ordinarie procedure e controlli doganali: il Regno Unito verrebbe quindi considerato alla stregua di qualunque altro paese terzo con il quale non vigono particolari accordi e facilitazioni.
In caso di "soft Brexit" le questioni sarebbero rimesse alla conclusione di un accordo di ritiro con transizione fino al 31 dicembre 2020 e regolamentazione delle operazionicommerciali nei cinque anni successivi. La possibilità o meno di sfruttare le semplificazioni connesse al mutuo riconoscimento dello status di Aeo, ivi compreso il ricorso al self-assessment, dipendono essenzialmente dal risultato dei negoziati in corso e, in seconda battuta, dalla attivazione di questa semplificazione anche a livello Ue.